Los responsables políticos de la UE están considerando una herramienta de financiación de defensa SAFE II, con los países del flanco oriental impulsando subvenciones en lugar de préstamos. Sin embargo, la aceptación final de SAFE I, el desarrollo de la industria europea de defensa, la ventaja tecnológica impulsada por el campo de batalla en Ucrania y los cambios en los escenarios bélicos están determinando lo que vendrá después.
En 2025, Bruselas lanzó su primer programa común de endeudamiento para defensa. Un año después, los responsables políticos de la UE ya planifican una segunda edición de esta herramienta financiera insignia, con la intención de pasar de préstamos a subvenciones, aunque aún persisten varias incógnitas clave sobre su futuro.
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La Acción de Seguridad para Europa (SAFE) permite a los países de la UE pedir préstamos con bajo interés para financiar gastos de defensa fuera del marco fiscal de la UE, aprovechando la llamada cláusula de escape nacional.
Este programa ha estado activo durante aproximadamente un año. Las recientes amenazas híbridas en el flanco oriental, especialmente incursiones de drones, están impulsando la adopción de préstamos por parte de los Estados miembros y obligando a los responsables políticos de la UE a reflexionar sobre los siguientes pasos.
La cuestión más polémica respecto a la revisión de SAFE no es si se requiere un cambio. La guerra de Rusia en Ucrania y la retirada progresiva de la administración Trump de sus compromisos en materia de seguridad europea convierten el aumento del gasto en defensa en una necesidad geopolítica.
«SAFE II es una situación compleja. Cuando se menciona SAFE II, todos piensan solo en préstamos, pero los países que ya han solicitado estos préstamos, especialmente en el flanco oriental, están diciendo: No queremos más préstamos, queremos subvenciones», explicó a Euronews un funcionario de la Comisión, quien pidió mantener el anonimato debido a la sensibilidad del asunto.
El problema reside en que los Estados miembros más dispuestos a aumentar el gasto en defensa ya han alcanzado el límite marcado por las reglas fiscales actuales de la UE, incluso usando la flexibilidad otorgada por la cláusula de escape nacional. Por eso, Estonia y Letonia no pudieron solicitar préstamos adicionales bajo SAFE I.
Aún quedan varios obstáculos antes de que la Comisión Europea pueda presentar una versión renovada de este instrumento.
SAFE I, segunda fase
Existe ya un interés considerable entre las capitales europeas para obtener financiación adicional, a medida que el gasto en defensa se eleva.
Cuando la Comisión consultó a los Estados miembros sobre sus intenciones de endeudamiento bajo SAFE I, les pidió que indicaran un rango mínimo y máximo. En total, los Estados expresaron su disposición a pedir hasta 188 000 millones de euros, casi 40 000 millones más que los 150 000 millones asignados inicialmente.
La prioridad inmediata es determinar cuánto del presupuesto inicial de préstamos SAFE no será utilizado, dado que países como Italia y Rumanía han reducido su participación frente a las asignaciones iniciales.
Las estimaciones actuales sitúan esta cifra entre 8 000 y 18 000 millones de euros, aunque el monto definitivo se conocerá una vez que todos los Estados participantes hayan concluido sus acuerdos de préstamo, previsto para este verano.
Se espera que países como Polonia y Lituania presenten luego una segunda ronda de solicitudes de financiación. La experiencia con SAFE I influirá decisivamente en las posibilidades de un eventual SAFE II.
En las últimas semanas, varios países del Este de Europa han sufrido una serie de incursiones de drones, presuntamente de origen ucraniano, impulsadas hacia el espacio aéreo europeo mediante interferencias rusas en el GPS, también conocidas como «spoofing».
La perturbación ha sido grave. El gobierno de Letonia cayó tras su respuesta tardía ante una de estas incursiones; un dron que cruzó el espacio aéreo lituano obligó a la presidenta y al primer ministro a buscar refugio.
Los funcionarios europeos reconocen que, políticamente, los países del flanco oriental tendrán que mostrar que los fondos del SAFE I se han usado de manera eficaz antes de que cualquier debate sobre nuevos préstamos conjuntos o subvenciones pueda avanzar.
Industria de defensa
El objetivo declarado de SAFE no es cubrir directamente carencias en capacidades militares, sino respaldar a la industria europea de defensa, que carece de una demanda interna estable y debe exportar para crecer.
«Los Estados miembros no quieren que se les diga cómo gastar su presupuesto de defensa,» señaló otro funcionario de la Comisión, destacando que esta prerrogativa nacional se protege cuidadosamente, con frecuencia para fortalecer a los actores industriales locales.
Este enfoque centrado en las naciones, por otro lado, corre el riesgo de generar un panorama fragmentado y sin escala suficiente — y particularmente en tecnologías de drones y antidrone, no logra impulsar capacidades integradas e interoperables que son clave para la defensa moderna.
«El verdadero impacto en interoperabilidad se empezará a notar dentro de dos años. Los pedidos comenzarán este año y entonces veremos si hay suficiente coordinación, aunque nunca será suficiente,» indicó el primer funcionario mencionando la Comisión.
Al mismo tiempo, la industria europea de defensa enfrenta un reto importante con nuevas tecnologías militares como los drones: no falta capacidad productiva, sino la capacidad para seguir el ritmo de las innovaciones tecnológicas impulsadas por el conflicto en Ucrania.
«En algún momento, los ucranianos serán capaces de producir todo lo que necesiten, incluyendo misiles balísticos. Están invirtiendo mucho. Al final, serán los europeos quienes compren a la industria de defensa ucraniana,» añadió el funcionario de la Comisión.
El papel de Ucrania
Un ejemplo claro de cómo la guerra está remodelando la defensa europea es la cuestión de en qué medida el último préstamo de 90 000 millones de euros otorgado por la UE a Kiev se destinará a equipamiento producido en la propia UE.
Aproximadamente dos tercios de esa suma se usarán para comprar material militar. Aunque se incentiva a Ucrania para que adquiera productos europeos, los responsables europeos reconocen que la producción europea no satisface por completo las necesidades de Kiev.
Por ello, altos funcionarios de la Comisión trabajan en conectar a fabricantes europeos con las autoridades ucranianas encargadas de las adquisiciones, para alinear la oferta con la demanda.
La UE aún carece de capacidad en áreas críticas, siendo los misiles antibalísticos el ejemplo más destacado. Ucrania depende principalmente del sistema de defensa aérea Patriot, fabricado en EE. UU.; aunque ha mostrado interés en el sistema franco-alemán SAMP/T, su producción está muy por debajo de lo que Kiev requiere.
En la práctica, Ucrania probablemente destinará la mayor parte del dinero tomado en préstamo de la UE a su propia industria de defensa, especialmente en sectores en los que posee una ventaja clara, como la tecnología de drones probada en combate.
El riesgo de que la industria europea se quede rezagada se agrava porque las empresas de defensa europeas, sobre todo las de menor tamaño, necesitan pedidos a largo plazo para justificar inversiones en nuevas instalaciones productivas.
Por este motivo, los funcionarios de la UE consideran las empresas conjuntas con compañías ucranianas de defensa como un modo de incorporar su experiencia y ventaja tecnológica en las cadenas de producción europeas, aunque algunas capitales temen que esto pueda permitir a Kiev absorber a sus «campeones nacionales».
Escenarios futuros
Mientras los funcionarios de la Comisión contemplan la posibilidad de un SAFE II, también deben evaluar los escenarios estratégicos en los que esos fondos deberían emplearse.
El creciente distanciamiento del gobierno estadounidense respecto a Europa, los cambios en el campo de batalla en Ucrania y la crisis persistente en el Estrecho de Ormuz contribuyen a aumentar la incertidumbre en el orden internacional.
Para muchas capitales europeas, una preocupación central es la intención declarada del gobierno estadounidense de reducir gradualmente su compromiso con la seguridad europea, no solo en términos de fuerzas convencionales, sino también respecto a los llamados «habilitadores estratégicos» que constituyen la columna vertebral logística de las operaciones militares modernas.
El martes, el Comisario de Defensa, Andrius Kubilius, advirtió que reemplazar los equipos militares estadounidenses en Europa podría costar a la UE hasta 500 000 millones de euros, una brecha tan amplia que resulta impensable que los Estados miembros puedan cubrirla por sí solos.
«Es necesario empezar a pensar cómo incentivar a los Estados miembros para desarrollar capacidades en habilitadores estratégicos,» comentó el funcionario de la Comisión, señalando que diseñar el instrumento financiero adecuado es complicado dado que la demanda por estas capacidades no está clara.
«¿Para qué tipo de guerra nos estamos preparando? La línea del frente en 2022 era muy diferente a la actual. No sabemos cómo será en 2030,» concluyó el funcionario.