Las redes de refugios civiles en Europa están abandonadas. Las inspecciones tras un ataque con dron cerca de una base británica en Chipre revelaron que muchos refugios no son utilizables, reavivando el debate sobre la protección civil y el limitado papel de la UE.
Después de que un dron supuestamente de fabricación iraní impactara en RAF Akrotiri, Chipre, en marzo, las inspecciones de emergencia determinaron que aproximadamente 200 de los 2.500 refugios civiles registrados en la isla no estaban en condiciones de uso. Se encontraron aparcamientos bloqueados, sótanos convertidos en almacenes, refugios llenos de desechos y algunos lugares listados en la aplicación SafeCY que no pudieron localizarse.
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Equipos especializados, entre ellos ingenieros civiles del Ministerio del Interior y personal de diversas agencias, fueron movilizados para acelerar las revisiones. Las inspecciones intensivas comenzaron el 1 de marzo, seguidas de instrucciones para limpiar los refugios dos días después.
El caso de Chipre pone en evidencia un problema que afecta a todo el continente: las redes de refugios civiles creadas durante la Guerra Fría están en degradación, mientras que la UE carece de autoridad directa para abordar este deterioro.
Lo que la UE puede y no puede hacer
La UE tiene una competencia muy limitada directa.
En virtud del Artículo 196 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la responsabilidad sobre la protección civil recae en cada estado miembro. La UE puede únicamente asistir o coordinar, pero no puede imponer la construcción de refugios, financiar bunkers ni establecer requisitos técnicos. El principio de subsidiariedad limita la autoridad de Bruselas en este tema, salvo que todos los países acuerden modificar el tratado.
Lo que la UE controla es la capacidad de respuesta ante emergencias. El Mecanismo de Protección Civil de la Unión (UCPM), operado a través del Centro de Coordinación de Respuesta de Emergencia, permite a los estados miembros solicitar ayuda cuando sus capacidades nacionales se ven sobrepasadas. La reserva rescEU de la UE, un conjunto de refugios temporales desplegables, puede ser movilizada en caso necesario.
Sin embargo, los refugios rescEU consisten en unidades modulares, tiendas de campaña y campamentos prefabricados. Son infraestructuras para el desplazamiento, no bunkers de defensa civil resistentes a explosiones.
Lo que rescEU ofrece y su coste
La UE ha destinado más de €196 millones a reservas de refugios rescEU en seis países miembros para el periodo 2021–2027.
Suecia posee la reserva más grande: €40,4 millones en stock financiado por la UE, capaz de albergar a 36.000 personas, incluyendo unidades adaptadas para invierno con baños y duchas, almacenadas en Vålberg y Kristinehamn y gestionadas por la Agencia Sueca de Contingencias Civiles. Polonia está construyendo seis “ciudades contenedor” desplegables que pueden ensamblarse entre 10 a 14 días, con un coste de €35,5 millones. Croacia, Eslovenia, España y Rumanía también mantienen reservas adicionales.
Cualquier estado miembro, incluyendo Chipre, puede solicitar acceso a estas reservas mediante el UCPM, con la UE cubriendo hasta el 100% del transporte y la logística. No obstante, estas reservas están diseñadas para situaciones de desplazamiento por inundaciones, terremotos o movimientos poblacionales debido a conflictos, no para proteger a la población civil en caso de ataques.
Chipre podría solicitar establecer su propia reserva rescEU, siguiendo el modelo sueco, financiada por la Unión en lugar de recursos nacionales. Hasta ahora no se ha presentado ninguna solicitud de este tipo.
Las lecciones de Ucrania
La prueba más significativa de la capacidad de refugios de emergencia de la UE surgió tras la invasión rusa de Ucrania en 2022.
Mediante el UCPM, la UE entregó más de 140.000 toneladas de ayuda valoradas en €796 millones en total. La ayuda específica para refugios alcanzó €62,3 millones, que incluyeron más de 3.000 Unidades de Vivienda Prefabricada para alivio, destinadas a 30.000 personas, junto con 16.000 camas y millones de mantas y tiendas. Los suministros se gestionaron desde centros logísticos en Polonia y Rumanía hacia oblasts en primera línea como Járkiv, Donetsk y Zaporiyia, que recibieron aproximadamente el 50-60 % del material para refugios.
La operación confirmó que la UE es capaz de desplegarse rápidamente y a gran escala, aunque evidenció también sus limitaciones. Las estaciones de metro reforzadas y refugios antibombas ucranianos fueron construidos y financiados a nivel nacional; la UE proporcionó ayuda para personas desplazadas, no para quienes se protegían en el lugar.
Amplia disparidad en la cobertura de refugios civiles
Existe una gran diferencia entre los estados miembros de la UE en cuanto a la cobertura de refugios civiles.
Finlandia opera 50.500 refugios que cubren el 85 % de su población de 5,5 millones, mantenidos bajo una doctrina de defensa total, con sótanos y edificios públicos de uso dual integrados en la red. Los países nórdicos y bálticos están, en general, bien preparados, con Estonia y Letonia desarrollando capacidad de refugios en escuelas y hospitales.
Alemania cuenta con menos de 600 bunkers operativos, cubriendo aproximadamente el 0,5 % de su población. El gobierno federal ha anunciado planes para invertir hasta €30.000 millones para crear capacidad para 1 millón de personas para 2030, un programa que aún se encuentra en fase inicial de licitaciones.
Los Países Bajos casi carecen de capacidad de refugios funcional tras décadas de desmantelamiento, sin que se haya anunciado ningún plan importante de revitalización. Francia, Italia y España también tienen cobertura mínima, con la planificación de emergencias orientada principalmente a desastres naturales más que a amenazas militares.
Chipre comenzó su programa de refugios en 1999 reutilizando espacios subterráneos existentes en lugar de construir nuevos. Actualmente, el gobierno redacta legislación para requerir que los nuevos edificios de apartamentos incluyan espacios subterráneos para refugios, ofreciendo incentivos financieros a desarrolladores privados.
Qué influencia tiene Bruselas
Sin un cambio en el tratado, no es posible imponer estándares obligatorios de refugios a nivel de la UE. Sin embargo, la Unión conserva instrumentos políticos más suaves.
El fondo para prevención y preparación del UCPM, de €1.260 millones, apoya evaluaciones nacionales de riesgos, auditorías de refugios y ejercicios transfronterizos. Los mecanismos de revisión entre pares podrían facilitar la expansión del modelo finlandés a otros países. Tras una crisis, los fondos de cohesión pueden emplearse para mejorar refugios bajo la Cláusula de Solidaridad de la UE.
La UE no ha lanzado programas específicos que aborden la infraestructura permanente de refugios civiles en los estados miembros, y no se han identificado subvenciones específicas para preparación de Chipre en los ciclos actuales de financiación del UCPM.
Por ahora, Europa evalúa sus capacidades de defensa civil tras décadas de debilitamiento. Alemania invierte miles de millones, Finlandia mantiene una buena preparación y Chipre trabaja para restaurar su red de refugios.
Los recursos de emergencia de la UE son efectivos para responder a crisis, como se demostró en Ucrania, pero la Unión tiene influencia limitada sobre la infraestructura de refugios civiles antes de una crisis. La responsabilidad principal sigue siendo de los gobiernos nacionales, con Bruselas en gran medida al margen.