El Gobierno ha modificado de manera oculta el cuerpo electoral en un proceso sin precedentes que genera incertidumbres.
El procedimiento iniciado por el Gobierno para otorgar masivamente la nacionalidad española a hijos y nietos de españoles por origen, mediante una disposición incluida en la Ley de Memoria Democrática, duplicará abruptamente el cuerpo electoral exterior y superará ampliamente las estimaciones demográficas. Desde que se aprobó esta ley en octubre de 2022, el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA) ha aumentado un 20%, pasando de 2,2 a 2,7 millones de ciudadanos con derecho a voto. Se espera que estas cifras se dupliquen cuando los consulados finalicen el trámite de las solicitudes de 2,4 millones de personas interesadas en obtener la nacionalidad española bajo esta también denominada Ley de nietos.
El CERA, que hasta ahora tenía más peso simbólico que influencia electoral real debido a su baja participación y los escasos cambios en escaños provocados por este voto, ha ganado protagonismo dentro del debate político. Mientras que en el año 2000 no llegaban a un millón los electores residentes en el extranjero, esa cifra aumentará hasta estar cerca de los cinco millones de españoles con derecho a voto viviendo fuera del país. En términos comparativos, si el censo electoral de residentes en España ronda los 35,7 millones de ciudadanos, esta cifra equivaldría a la cantidad de votantes inscritos únicamente en la provincia de Madrid.
Considerando que las denegaciones de solicitudes de nacionalidad no superan el 2% y manteniendo la participación del 10% registrada en las elecciones generales anteriores, estos cerca de cinco millones de electores podrían traducirse en casi medio millón de votos provenientes del extranjero, con un impacto significativo especialmente en circunscripciones de menor tamaño.
Además, a esta cifra se sumarían cerca de 800.000 inmigrantes latinoamericanos que han solicitado regularización y que, en un plazo de uno o dos años, podrían también aspirar a obtener la nacionalidad española.
La combinación de ambos procesos es inédita en España y sucede justo en un momento de análisis sobre el impacto de la inmigración en la sostenibilidad de los servicios públicos, exacerbado por las acusaciones de fraude electoral a favor del PSOE, promovidas por Vox y fomentadas por el PP. Más allá de ello, la problemática adquiere una dimensión democrática debido al volumen implicado en este procedimiento.
Fue el propio ministro de Exteriores, José Manuel Albares, quien informó en abril pasado en México que 2,45 millones de descendientes de españoles habían solicitado la nacionalidad bajo la Ley de Memoria Democrática y que, hasta marzo de este año, se habían iniciado más de 1,2 millones de expedientes, habiéndose aprobado ya 545.000. De estos, hasta esa fecha se habían cerrado 306.500 inscripciones en el registro consular, que representa el último paso para obtener la nacionalidad.
El plazo para presentar solicitudes finalizó en octubre de 2025, tras una prórroga, aunque existen tantos expedientes aún pendientes que los consulados están al límite de su capacidad, por lo que el Gobierno ha recurrido a personal externo de entidades públicas como Ineco en Argentina o la cubana Palco, dependiente del Gobierno castrista.
La causa principal de la gran cantidad de solicitudes reside en que la Ley de nietos, concebida originalmente con un propósito reparador para facilitar la recuperación de la ciudadanía a descendientes de españoles que perdieron esta vinculación a causa del exilio durante la dictadura, ha sido desvirtuada por una instrucción del Ministerio de Justicia, emitida pocos días después de la aprobación de la norma, que permite la nacionalización de cualquier persona con un padre, abuelo, bisabuelo o incluso tatarabuelo español emigrado. Esto significa que no se limita solo a los exiliados por motivos de represión, sino que también abarca a quienes emigraron por razones económicas antes y después de la Guerra Civil, e incluso desde el siglo XIX.
La instrucción, firmada por la entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública Sofía Puente, hermana del ministro Óscar Puente, establece que podrán obtener pasaporte español quienes hayan nacido fuera de España de padres o abuelos que perdieron o renunciaron a la nacionalidad española debido al exilio, así como «los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles». En efecto, la Ley de nietos de exiliados se ha transformado en una Ley de nietos de emigrantes.
Entre 30.000 y 50.000 exiliados
«El exilio fue relativamente limitado. Las estimaciones de varios estudios sugieren que entre 30.000 y 50.000 republicanos exiliados españoles se establecieron en América tras la Guerra Civil, siendo México el principal país receptor, con entre 20.000 y 25.000 personas. Se calcula que del 30% al 40% de esos exiliados regresaron finalmente a España», señala Alejandro Macarrón, responsable de Análisis Sociales del Centro de Estudios, Formación y Análisis Social CEU-Cefas, quien se pregunta: «¿Cómo es posible entonces que en Argentina haya un millón de solicitudes y que en Cuba más de 350.000 aspiren a la nacionalidad española?».
Coincide el letrado de Cortes, Manuel Pulido, quien opina que «la instrucción interpreta la ley de manera muy amplia». «Antes la nacionalidad era estricta, y ahora se ha flexibilizado considerablemente. La instrucción está repleta de pequeños vacíos o excepciones para facilitar la concesión. Por ejemplo, menciona a abuelos sin límite de edad, por lo que un solicitante de 80 años podría remontarse a una emigración ocurrida hace 150 años».
Sin embargo, estas modificaciones introducidas en la instrucción no formaban parte de lo aprobado en el Congreso a través de una ley, sino que se implantaron discretamente mediante un documento de menor rango y sin participación de los grupos parlamentarios. La Ley de Memoria Democrática fue aprobada en 2022 con el respaldo de PSOE, Unidas Podemos, PNV y Bildu, mientras que PP, Vox y Junts votaron en contra. Durante el proceso, la mayoría del hemiciclo rechazó una enmienda de Ciudadanos que proponía que cualquier persona pudiera recuperar la nacionalidad al salir de España, algo que finalmente contempla la instrucción. La ampliación de la nacionalidad nunca fue eje del debate ni argumento en el recurso presentado por el PP ante el Tribunal Constitucional.
Opacidad
Los problemas comenzaron a surgir tras el inicio del proceso, y la opacidad y falta de transparencia que lo han rodeado no han contribuido a disipar las sospechas, lo que quizá ha alimentado la teoría del fraude electoral. Hasta la fecha, las únicas cifras publicadas por el Gobierno están desactualizadas, ya que corresponden a marzo. Este periódico ha contactado con tres ministerios (Memoria Democrática, Justicia y Exteriores) para obtener datos actualizados, pero cada uno remite al otro sin facilitar información concreta, limitándose a respuestas genéricas: «La ley se cumple mediante un proceso garantista que favorece a los descendientes de quienes, por motivos políticos, ideológicos, creencias, orientación sexual o situación económica, perdieron o renunciaron a su nacionalidad española».
El procedimiento para inscribirse en el CERA tampoco está suficientemente claro, dado que es el solicitante quien elige la localidad o provincia en la que «desea» ser registrado para efectos electorales. Aquellos que nunca hayan residido en España deben elegir «el municipio de mayor arraigo propio o de alguno de sus ascendientes» y aportar, «en su caso», la documentación «oportuna». ¿Y qué sucede si el nieto desconoce la procedencia de su abuelo? En esa situación, «el municipio de inscripción en España con fines electorales será determinado de oficio por la oficina consular con la información disponible», según establece la orden EHA/642/2011, de 25 de marzo.
La normativa posee una ambigüedad suficiente para plantear dudas sobre posibles prácticas irregulares. Paralelamente, ha crecido la desconfianza hacia el voto por correo en el exterior, que solo requiere un certificado del censo y una copia del DNI o del pasaporte, mientras que para votar en persona es necesario mostrar la documentación al personal del consulado, que sella, fecha y firma el sobre con la papeleta antes de introducirlo en la urna.
La inseguridad se ha centrado en el PSOE, partido protagonista de múltiples escándalos de corrupción. Sumando a esto los videos del Comité Federal de octubre de 2016 que señalaban un posible intento de fraude electoral y las dudas en torno al traslado de Paco Salazar — persona del círculo cercano a Pedro Sánchez destituida tras una denuncia por acoso sexual — a Argentina, el país con mayor número de solicitudes de nacionalidad, la controversia no se ha hecho esperar.
¿Hasta qué punto puede influir el voto exterior en las elecciones generales de 2027?
El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones publicó un artículo en su web justo después de las elecciones generales de 2023, donde señalaba que «el voto CERA podría ser determinante en la asignación de escaños». Argumentaba que podría «alterar la distribución de un último escaño en hasta nueve provincias con resultados muy ajustados, donde menos de 2.000 papeletas determinan el cambio entre formaciones». Aunque esto finalmente no ocurrió, el PP sí consiguió arrebatar un diputado en Madrid al PSOE gracias al voto de españoles en el extranjero.
¿A quién votan los residentes en el extranjero?
Generalmente, nuestros expatriados votan de manera similar a los residentes en España, aunque existe un desfase temporal porque no están tan expuestos a los debates políticos ni sufren tan directamente las consecuencias de las políticas. Algo semejante pasó en las elecciones de 2004, tras el 11-M, cuando el voto exterior continuó apoyando al PP aunque el electorado general se inclinó hacia el PSOE. Y se repitió en 2011, con residentes en el extranjero que mantuvieron su respaldo al PSOE — derrotado en España — debido a que no experimentaron tan severamente la crisis económica.
En 2019, el PSOE superó al PP en el voto exterior, mientras que en 2023 triunfaron los populares. Sin embargo, en las últimas cuatro elecciones autonómicas (Andalucía, Castilla y León, Aragón y Andalucía) los socialistas ganaron en el voto exterior pese a sufrir una de sus mayores caídas históricas en España, resultados que han intensificado desconfianzas que ya venían gestándose meses antes.
Es importante destacar que la participación ya no alcanza los niveles de la década de 2000, cuando llegó al 31% debido a la simplicidad del método de votación. Sin embargo, para evitar fraudes (había inscritos fallecidos que seguían apareciendo en padrones), el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero estableció en 2011 con el apoyo del PP el llamado voto rogado, sistema que obliga a solicitar expresamente la papeleta, esperar su recepción y enviarla en plazos muy ajustados, lo que redujo la participación por debajo del 5% durante varios años.
Con el tiempo, los partidos concluyeron que esta medida había sido contraproducente y el Congreso aprobó en 2022 — nuevamente con el consenso de PSOE y PP — una reforma que eliminó el voto rogado. En las generales de 2023, la participación exterior alcanzó casi el 10%. No es descartable que crezca aún más, puesto que el sistema se ha simplificado: este mes, el Gobierno modificó los procedimientos de altas consulares para que, al concederse la nacionalidad, se pueda realizar «de manera coordinada» la matrícula consular, habilitando el derecho a voto.
¿Una circunscripción para el extranjero?
«Para que la Ley de nietos influya en las elecciones generales, deberían cumplirse varias condiciones simultáneamente: nacionalización masiva de extranjeros, alta participación y que todos ellos apoyen mayoritariamente a un mismo partido. No sé si todo esto ocurrirá en 2027, pero estoy convencido de que el censo exterior cambiará considerablemente a largo plazo», considera el sociólogo Luis Miller, investigador del Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC, quien aboga por abrir un debate más amplio sobre la ampliación del cuerpo electoral.
Algunos expertos defienden separar la nacionalidad del derecho al voto, dado que la idea de español residente en el extranjero se ha transformado, mientras que otros proponen crear una circunscripción electoral para españoles en el extranjero, similar a las existentes en Italia, Francia o Portugal.
El politólogo Manuel Mostaza señala: «¿Tiene sentido que formen parte de la comunidad política personas que nunca han vivido en España, que no pagan impuestos y que no asumen la misma responsabilidad con su voto que quienes residen aquí? Me resulta sorprendente que el último escaño pueda decidirlo alguien que no ha nacido en España».