La oposición de Hungría al paquete de €90 mil millones para Ucrania es la última de 48 decisiones del Consejo Europeo vetadas. Los líderes de la UE están cada vez más preocupados sobre si podrán resolver la trampa de unanimidad propia de la Unión.
El derecho de veto concede a los estados miembros la facultad de bloquear decisiones del Consejo en ámbitos donde los tratados exigen unanimidad en lugar de votación por mayoría.
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El ejercicio de este derecho puede sumir a toda la UE en un estancamiento político: basta que un solo estado miembro se oponga para impedir que las propuestas avancen.
Los gobiernos nacionales recurren a este poder únicamente si consideran que las decisiones del Consejo perjudican sus intereses soberanos. Sin embargo, su uso ha aumentado como táctica para obtener concesiones de la UE, especialmente tras la invasión de Ucrania por Rusia en 2022.
Según Michal Ovádek, profesor de Instituciones Europeas, Política y Políticas Públicas en University College London, los estados miembros han empleado su poder de veto 48 veces contra cuestiones de política exterior, decisiones presupuestarias y procesos de ampliación.
Hungría lidera claramente como país más obstructor con 21 vetos. Polonia ha bloqueado 7 decisiones del Consejo, seguida por Grecia, Países Bajos y Austria, cada uno con 2 vetos. Otros estados miembros, como Chipre, Rumanía y Bulgaria, han ejercido la unanimidad al menos una vez.
¿Por qué existe el poder de veto?
Aunque el 80% de la legislación de la UE se aprueba mediante mayoría cualificada, la unanimidad sigue siendo esencial en el Consejo Europeo.
Esto implica que los 27 estados miembros deben llegar a un acuerdo para que una acción sea adoptada e implementada. Si un miembro utiliza el veto para rechazar una decisión, esta no puede aplicarse y el proceso entero queda paralizado.
“La Unión Europea es una entidad compleja. Las decisiones varían según las áreas políticas, y los estados miembros tienen fuertes incentivos para ejercer su poder. Esto representa un problema significativo, especialmente cuando se requiere unidad”, explicó Patrick Müller, profesor de Estudios Europeos en el Centre for European Integration Research, Universidad de Viena, y la Vienna School for International Studies.
La unanimidad persiste porque la UE es una unión de estados soberanos, no una federación. Esto significa que los intereses nacionales tienen prioridad sobre los objetivos europeos. Al mantener la unanimidad, la UE buscaba evitar obligar a los miembros a aceptar decisiones políticas que contradijeran su identidad constitucional.
En 2009, el Tratado de Lisboa amplió el uso del voto por mayoría cualificada. No obstante, la unanimidad sigue siendo la norma en áreas clave: política exterior y de seguridad común, defensa, ampliación, modificaciones de tratados y ciertas partidas presupuestarias.
Quienes apoyan este sistema sostienen que la toma de decisiones conjunta garantiza una fuerte legitimidad democrática, además de preservar un método consensuado y equitativo entre estados grandes y pequeños.
Sin embargo, además de generar lentitud, la unanimidad puede impedir que la UE actúe con rapidez. Los críticos señalan que la falta de consenso da lugar a respuestas fragmentadas ante crisis importantes, lo cual implica altos costos geopolíticos al debilitar la credibilidad europea y dejar espacio para que otras potencias llenen el vacío.
En Bruselas, el debate sobre la unanimidad se reavivó desde 2022. Los repetidos vetos de Hungría a paquetes sancionadores y ayudas financieras para Ucrania aumentaron la preocupación por los bloqueos políticos y la parálisis europea.
Para mejorar la eficacia y acelerar la toma de decisiones, el presidente francés Emmanuel Macron propuso en 2022 extender la mayoría cualificada a más ámbitos políticos.
Pero esta propuesta no es sencilla. Implica reformas de tratados y una considerable cesión de control en asuntos vitales, lo que contraviene los intereses de los estados miembros.
Nadie puede chantajear a la UE
António Costa, presidente del Consejo Europeo, afirmó que “nadie puede chantajear a las instituciones europeas” luego de que Hungría vetara el préstamo para Ucrania durante la cumbre del Consejo Europeo de marzo.
A pesar de estar acostumbrada a las limitaciones impuestas por la toma de decisiones unánimes, Europa enfrenta actualmente el uso estratégico del poder de veto por parte de sus estados miembros.
Los estados emplean cada vez más la unanimidad como mecanismo de presión, vinculando decisiones políticas (como sanciones o ampliaciones) a concesiones ajenas. En la mayoría de los casos, buscan influir en Bruselas mediante fondos congelados o disputas sobre el estado de derecho, aduciendo la defensa de intereses nacionales.
Esto ocurre porque, según Müller, “faltan salvaguardas formales contra el uso abusivo del veto por parte de los estados miembros”.
Estos rechazan cualquier vínculo entre su veto y prácticas de extorsión. Admitirlo significaría reconocer que abusan de la unanimidad basada en tratados, lo que debilitaría su poder de influencia y elevaría riesgos legales y políticos. Por eso, insisten en que su veto es específico a la decisión y protege estrictamente intereses nacionales.
“Hungría trata de ocultar esta conexión, por lo que no es evidente ni explícito. Se da la impresión de que todo responde a política exterior, aunque podría calificarse como chantaje o negociación dura”, explicó Müller a Euronews.
Thu Nguyen, codirectora interina del Jacques Delors Centre en Berlín, añadió que el veto suele emplearse cerca de elecciones nacionales para ganar apoyo. “Levantar el veto también sirve para mostrar al electorado que se defienden intereses nacionales o que el gobierno, entre comillas, se planta ante Bruselas”, señaló Nguyen.
La UE cuenta con opciones
Aunque limitadas, existen mecanismos para evitar que el veto paralice las grandes decisiones. Uno de ellos es la exclusión política: otros gobiernos se coordinan para presionar o aislar al país que ejerce el veto (como ha ocurrido en disputas con Orbán sobre el respaldo a Ucrania). En estos casos, los estados negocian fuera del marco formal o amenazan con avanzar sin el país bloqueador para forzar un acuerdo.
Según Nguyen, “hay cláusulas puente que permiten al Consejo Europeo autorizar decisiones por mayoría cualificada en vez de unanimidad”.
No obstante, cambiar a voto por mayoría cualificada requiere el acuerdo de todos los estados miembros.
“En el pasado se han aplicado soluciones creativas. En el Consejo de la UE de diciembre de 2023, los estados utilizaron el llamado ‘descanso para tomar café’, en el cual Viktor Orbán salió de la sala y los demás continuaron con la decisión. Esto presupone que el estado que vetaba la decisión se ausenta voluntariamente para permitir que los demás avancen”, detalló Nguyen.
Otra opción formal es activar el artículo 7.
“Se trata de un procedimiento para suspender los derechos de voto de un estado miembro en el Consejo si viola gravemente los valores de la Unión”, explicó Nguyen.
Este mecanismo se implementa con reticencias, pues solo aplica ante violaciones fundamentales y continuas de valores europeos, como democracia, estado de derecho, derechos humanos y dignidad humana.
En la práctica, eliminaría el veto de esos países, aunque resulta complejo políticamente porque exige casi unanimidad de los demás.
“Este proceso también requiere unanimidad, pero sin el estado afectado […] y aun así no se ha avanzado mucho en su aplicación. Si hay una solución, sería saber cómo proceder con el artículo 7”, comentó Nguyen a Euronews.
Este mecanismo fue activado contra Polonia en 2017 y cerrado en 2024; y contra Hungría en 2018.
Otra medida informal es la presión financiera. La UE puede condicionar el acceso a fondos al respeto del estado de derecho, como ocurrió con miles de millones de euros destinados a Hungría.
Algunos gobiernos apoyan ampliar esta “condicionalidad”, de modo que los países puedan perder recursos si bloquean sistemáticamente decisiones clave. Sin embargo, otros (especialmente estados más pequeños o centrados en la soberanía) advierten que eliminar o eludir el veto podría reducir el control nacional, manteniendo el debate político abierto sobre cualquier reforma.
El camino más probable
No cabe duda de que la UE debe reformar el poder de veto para preservar su credibilidad, resiliencia y papel en un contexto geopolítico cada vez más complejo.
Según Nguyen, las tensiones internacionales actuales exigen que Europa fortalezca su unidad. A pesar de la necesidad de una postura común, especialmente en materia de política exterior y seguridad, “lo que hemos visto es una división clara entre Hungría y el resto de la Unión Europea”, afirmó.
La trampa de la unanimidad podría seguir afectando a Europa por bastante tiempo.
“El mayor problema de la UE con la unanimidad es que solo puede eliminarse mediante unanimidad. Todos deben estar de acuerdo para suprimirla”, señaló Nguyen.
La mayoría de estados parecen dispuestos a renunciar a este derecho, pero el veto reciente de Polonia a un préstamo de €44 mil millones para la modernización de defensa, el 12 de marzo, demuestra que persisten desacuerdos y la defensa de la soberanía nacional.
Un equilibrio más adecuado entre preocupaciones nacionales y prioridades europeas comunes podría ser una solución a corto plazo. Los estados podrían aplicar sentido común y recurrir a la unanimidad únicamente cuando sea imprescindible para salvaguardar intereses nacionales fundamentales.
“Depende de la voluntad de los estados de ejercer moderación con su poder de veto y no usarlo estratégicamente, sino solo de forma limitada para proteger intereses directamente afectados”, concluyó Müller para Euronews.