Bruselas ha presentado múltiples propuestas legislativas a prueba de veto para superar la oposición reiterada de Hungría y Eslovaquia. Los expertos califican esta táctica como riesgosa tanto política como legalmente. Pero, ¿se ha vuelto inevitable?
En una cumbre decisiva a principios de este mes, los líderes europeos recurrieron a un mecanismo que hace pocos meses habría parecido impensable para desbloquear un estancamiento: la emisión de deuda conjunta amparada en el presupuesto común para sostener a Ucrania mientras continúa la guerra.
¿La clave? Se evitó la exigencia de unanimidad entre los estados miembros, agrupando solo a los que deseaban cooperar, dejando fuera a Hungría, Eslovaquia y la República Checa como condición para avanzar con la iniciativa. Así, la UE no solo garantizó los €90 mil millones prometidos para Ucrania en 2026 y 2027 sino que también evidenció una nueva vía: aquella que permite evitar que la unanidad bloquee las coaliciones de países dispuestos a actuar.
Esto resulta excepcional para una unión que suele estar limitada por decisiones unánimes. Además, refuerza una tendencia creciente en Bruselas: buscar alternativas para sortear vetos nacionales, particularmente los ejercidos por Hungría, que ha convertido su derecho a veto en el centro de su política respecto a Ucrania — desde su financiación hasta la candidatura de Kyiv para ingresar en la UE.
Para emitir deuda conjunta con 24 países, evitando la participación de Budapest, Praga y Bratislava, la UE invocó el principio de «cooperación reforzada» que establecen sus tratados. Es el último recurso legal que Bruselas ha utilizado para superar bloqueos.
De manera reciente, también utilizó el Artículo 122 de los tratados, aprobado por mayoría cualificada, para mantener congelados indefinidamente los activos rusos en Europa. Hasta entonces, estos activos estaban bajo un régimen sancionador estándar que requería unanimidad, por lo que dependía del visto bueno de Hungría y Eslovaquia.
Si bien el Artículo 122 se plantea en los tratados como una herramienta para responder a crisis económicas graves, emplearlo para financiar a Ucrania representa claramente una estrategia para evadir a miembros reticentes. Es otro ejemplo del enfoque que el bloque utiliza cada vez más para esquivar vetos en temas con casi consenso, una táctica que empieza a dar frutos — pero no sin riesgos.
“Se observa un compromiso claro por parte de la dirección de la UE para tratar de eludir posibles vetos de Hungría y Eslovaquia y apoyar decisiones importantes bajo la base del voto por mayoría cualificada,» declaró a Euronews Dániel Hegedűs, director regional del German Marshall Fund.
“Por otro lado, no creo que esta estrategia sea infalible ni legal ni políticamente.”
El problema de Hungría
Según un listado elaborado por el profesor de University College London Michal Ovádek, desde 2011 se han ejercido 46 vetos en la UE por 15 países en 38 temáticas distintas. Hungría lidera con 19 vetos, siendo el país que más ha bloqueado propuestas en tiempos recientes.
Polonia ocupa el segundo lugar con siete vetos, mientras que Eslovaquia, también bajo los focos por las controvertidas decisiones de su primer ministro Robert Fico, ha bloqueado dos decisiones, ambas este año.
Hungría ha vetado múltiples declaraciones conjuntas de política exterior, así como también ha impedido iniciativas destinadas a apoyar concretamente a Ucrania y a iniciar negociaciones formales para la adhesión de Kyiv a la UE.
Como consecuencia, la mayoría de las declaraciones de la UE en apoyo a Ucrania se han emitido en nombre de la UE-26, excluyendo a Hungría. Sin embargo, esto no elimina que todas las decisiones que requieren unanimidad puedan ser vetadas por cualquier estado miembro.
Mikuláš Dzurinda, presidente del think tank Martens Centre y ex primer ministro de Eslovaquia, comentó a Euronews que líderes como el canciller alemán Friedrich Merz y el presidente francés Emmanuel Macron respaldan ahora cambios en las reglas de votación del bloque.
No obstante, cualquier modificación de esta naturaleza demandaría una reforma de los tratados, probablemente resistida por Hungría y posiblemente por otros países. A pesar de que el veto sistemático ha sido un problema para la UE durante años, Bruselas está buscando soluciones más creativas.
Política diseñada para evitar vetos
Un diplomático europeo, que habló con Euronews bajo condición de anonimato, indicó que la Comisión Europea está estructurando deliberadamente sus propuestas para evitar que requieran consentimiento unánime.
Un intento para evitar el probable veto de Eslovaquia y Hungría fue presentado en mayo con la hoja de ruta REpowerEU, un paquete que busca eliminar gradualmente las importaciones de combustibles fósiles rusos para 2027.
En 2022, la UE impuso sanciones sobre el petróleo ruso tras la invasión de Ucrania, pero Hungría y Eslovaquia recibieron exenciones. Esta vez, a pesar de la oposición de Budapest y Bratislava, la Comisión ha optado por erradicar completamente los combustibles rusos.
Para lograrlo, el bloque ha elegido una estrategia resistente al veto: la hoja de ruta no es legalmente vinculante, pero la legislación para recortar importaciones de petróleo y gas será adoptada por mayoría cualificada en el Consejo Europeo. Así, Hungría y Eslovaquia estarán obligados a abandonar el gas ruso aunque sea en contra de su voluntad.
Ambos países ya han anunciado que presentarán demandas judiciales contra la UE para anular la medida.
«No es la primera vez que la UE reclasifica medidas que no consiguen suficiente apoyo para ser sanciones,» manifestó el experto en derecho internacional Tamás Lattmann.
“Esta cuestión lleva años en discusión: si no se puede imponer sanciones por falta de consenso contra la adquisición de materias primas rusas, estas medidas pueden reclasificarse como comercio exterior o algo similar, convirtiéndose en competencia de la UE,» afirmó Lattmann en el podcast Pirkadat.
Un bloque a varias velocidades
Una fuente de la Comisión Europea expresó a Euronews que Europa podría eludir la oposición de algunos estados adoptando un modelo similar a la Coalición de Voluntarios, un grupo de países afines dispuestos a apoyar a Ucrania.
Mario Draghi, ex presidente del Banco Central Europeo y voz influyente en el debate europeo, apoyó este modelo, calificándolo de «federalismo pragmático», dada la ausencia actual de condiciones políticas para una unión federal verdadera en la UE.
La UE ya ha mostrado ejemplos de cómo países con intereses afines pueden avanzar mediante cooperación voluntaria, como el proyecto Schengen y diversas iniciativas en migración y finanzas. Políticamente, este método es la opción más aceptable para los miembros más reticentes, y la UE opera actualmente como una organización a varias velocidades.
El modelo de la Coalición de Voluntarios se puede aplicar también a ámbitos más allá de Ucrania, extendiéndose a defensa y finanzas. Kristalina Georgieva, directora del Fondo Monetario Internacional, respaldó esta aproximación en una entrevista con Euronews, describiéndola como un formato útil cuando no se alcanza la unanimidad pese a esfuerzos de buena fe.
Ampliación de la Unión Europea
Un área donde la mayoría cualificada podría cobrar protagonismo es la ampliación de la UE.
Para aprobar el inicio de negociaciones de adhesión y abrir cada capítulo se requiere unanimidad. En la cumbre de diciembre de 2023, Orbán retiró sorpresivamente su veto sobre las negociaciones con Ucrania tras salir momentáneamente de la sala de líderes, mientras otros Estados miembros aprobaron la medida. Sin embargo, desde entonces ha bloqueado la apertura de capítulos de negociación, frenando el proceso.
A principios de este año, el presidente del Consejo Europeo, António Costa, propuso modificar las normas para acelerar el procedimiento y eliminar la unanimidad para cada capítulo.
No obstante, dicha reforma requeriría un cambio en los tratados, que el primer ministro húngaro rechazó rápidamente en la cumbre informal de Copenhague en octubre.
Actualmente, la UE acelera el trabajo técnico en los capítulos para tener gran parte avanzado cuando se reciba la aprobación política.
La comisionada de Ampliación, Marta Kos, afirmó a Euronews en la cumbre que Ucrania está «técnicamente lista» para abrir los bloques y que el bloque debe ser ingenioso para encontrar una solución. No obstante, salvo que cambien las reglas o se logre convencer a Orbán, la aspiración de Kyiv para acercarse a la UE permanece estancada.
Los riesgos de un bypass permanente
Algunos expertos alertan que eludir sistemáticamente a estados miembros contrarios en diversas áreas podría acarrear consecuencias negativas para la UE.
Hungría y Eslovaquia ya anunciaron que impugnarán legalmente la eliminación progresiva de los combustibles rusos bajo el marco REPowerEU una vez que se apruebe la legislación. La Comisión enfrenta riesgos similares al usar el Artículo 122 para extender la congelación de activos rusos; Hegedűs indica que Hungría tiene posibilidades de triunfo en esos casos.
“Sabemos que los veredictos podrían tardar de 18 a 24 meses, por lo que tendremos que sobrevivir en una especie de limbo los próximos meses,» señaló Hegedűs. «Es un problema a largo plazo, un aplazamiento de la cuestión.”
Sin embargo, evitar la unanimidad podría generar otras dificultades. No está claro que todos los estados miembros deseen perder gradualmente el poder de veto, ya que se suele considerar ese recurso como el último bastión para defender intereses nacionales.
Todos los Estados miembros en algún momento han amenazado con ejercer su veto en el Consejo. Este poder actúa también como un nivelador entre países grandes y pequeños, asegurando que todos tengan igual influencia en las negociaciones.
«El veto es la última línea de defensa de intereses esenciales,» afirmó Lattmann. «Cada intento de sortearlo ha conducido a nuevos problemas, muchas veces poniendo en riesgo o desacreditando el propio sistema.»
Con información adicional de Maria Tadeo